，横向利益补偿机制距离提出已经20多年了，迟迟没有实质进展，这个机制必须要建立起来了。

  不同于美国、俄罗斯这样的联邦制国家，中国各省之间当然是亲兄弟，但过去账算得不清、不细，富裕的给穷的一些钱和支持反而占据了道义的制高点，网上常常看到拿着转移支付说事的，说几个省养活了全国等等。

  但实际上，穷的反而更吃亏，这里面也有一个隐藏成本和剪刀差的问题。粮食、矿产等初级产品，利润远低于工业制成品和高端服务，而由于全国一盘棋，对于初级产品不允许真正按照市场价结算，这还没算人力成本，大量年轻人口到发达地区工作，养大成人、教育甚至以后回老家养老的成本并未由发达地区承担，这些是发达地区能够轻装上阵、先富起来的关键之一。

  比如石油，大庆油田累计生产原油高达25亿吨，年产量在3-4千万吨，跟卡塔尔差不多，人口规模上也差不多，卡塔尔212万人（不算外籍劳工），大庆272万人，但大庆和卡塔尔的富裕程度完全不在一个层级；石油、天然气、煤炭还有非常多矿产情况都类似，甚至电力也是差不多的情况，为保障民生和经济发展，电价一直被严格限制，这对于能源净输出省份而言，显然是在向外输血。

  当然，优势互补，这本就是中国庞大规模优势的体现，广大东部发达地区也通过转移支付、一对一帮扶等向中西部地区提供支持，这笔账不好算清，但客观地说，较落后地区是吃亏的。

  除了能源，还有生态、粮食这两大涉及到国家战略安全的领域，发达地区都享受到了巨大的收益，也给承担这两大重任的地区进行了一些补偿，但是远远不够。

  就拿生态保护来说，从全国范围看，中西部以及北部承担了生态保护的重任，而因为生态保护也极大阻碍了当地发展经济。生态保护任务重的地区一般严格杜绝污染项目落地，当地企业排放标准很高、执法很严，在生态环境保护上，治理成本反而是小头，为保护环境而付出的发展经济的机会成本才是大头。

  当前对生态保护补偿，从机制上比较健全了，有以中央财政、发达地区转移支付为核心的纵向补偿机制，也有省际横向生态保护补偿，早在2011年就有了首个横向补偿案例，也就是新安江流域生态保护补偿试点，之后长江、黄河等大江大河流域也开始落实。

  但是实际执行中，各省之间分歧非常大，下游省份（一般是发达地区）坚持按照经营成本进行补偿，也就是上游省份每年花了多少钱在环境治理上，下游参照这个成本进行补偿多少；而上游认为，为保护环境，牺牲了经济发展，很多产业没法落地，反而是一些环境污染的行业纷纷在下游省份落地，这种机会成本虽然不能要求下游全额补偿，但是最起码应该有所体现。

  上游不满的还有签订的协议，说是补偿，实际上就是“对赌协议”，环境治理不是说人尽力就不会出问题，上游省份真金白银已经投入进去的，但总有些意外情况，包括某些公司企业违规排污等，导致省界断面监测的水质不达标，结果下游不仅不给钱了，上游还得给下游赔偿。

  这种“对赌”，稳赚不赔的是下游，就算上游赌赢了，拿到的钱实际也很难覆盖治理成本，更不要说机会成本。比如浙江与安徽两省签订的2015-2017年新安江流域第二轮协议，双方一同出资9亿元，按照每年4亿、3亿、2亿递减，然后中央按照考核结果每年再给安徽补贴3亿元，安徽就算3年全部达标，那扣去自己掏的4.5亿元，最多也就拿到13.5亿元，其中来自浙江的只有4.5亿。

  安徽为了拿到这些钱需要对产业体系进行调整，还要投入巨资进行环境综合治理，当然环境改善安徽本省也受益，能获得更多的资金补贴也是好事，但是客观的说，远远不够。

  去年中央经济工作会议提出“探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制”，紧接着中央农村工作会议、今年的一号文以及刚刚实施的《粮食安全保障法》都提到了，而这周深改委第五次会议更是提出“要在建立省际横向利益补偿机制上迈出实质性步伐”。

  注意短短半年，从“探索建立”变为“实质性步伐”，显然这件事的进度并不理想，也能看出推进这件事的重要性和紧迫度。

  但实际上，在粮食方面，进行省际横向利益补偿，这不是什么新鲜事，早在本世纪初就已经提出了，但是直到20多年后的2023年才作为一项政策正式提出，最大的阻力就是省间利益。

  看起来国内粮食统购的价格已超越进口粮食到岸价，而粮食主销区也通过转移支付向粮食主产区进行了补贴，似乎挺公平，甚至相比从国际市场买粮花的钱还更多。

  但是账不是这么算的，粮食作为最基本的生存物资，价格持续上涨不是按比例，缺1%涨1%，而是一定要涨到有一部分人吃不起、饿死的地步，比如古代一旦遭遇饥荒，粮价那是几倍、几十倍的涨价，一定要涨到有足够人饿死，最终供需达到最基本的平衡。

  就算进入现代社会，漫天涨价有所遏制，但在国际市场上，一些基础比较薄弱的国家，粮食供应稍有波动，粮价涨几十个百分点司空见惯。

  国内这么多年，粮价一直很稳定，1990年面粉和大米大概0.5元一斤，现在大概2.5元左右，上涨大概5倍，然而像鸡蛋、猪肉等上着的幅度基本在10倍以上，如果按照粮价占人均收入的比例来算，粮食相对价格反而大跌。

  这背后是经济上较落后的产粮地区的巨大贡献，这些地区为维护国家安全做出了巨大牺牲。2001年《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》明确了粮食主产区、产销平衡区以及主销区三部分，而粮食主产区承担了粮食生产的重任，不说农业与工业、服务业之间的巨大收益差距，就算只说农业，作为粮食主产区也被限制发展粮食之外的果蔬茶等经济价值更高的特色作物。

  而在保障国家粮食安全的战略要求下，粮食价格被严格限制，这是典型的计划体制，但是反过来，在粮食的深加工领域，却又是高度的市场化，2024年一斤小麦就算国标一等也不过1.245元，磨成面粉就价值翻倍，再把面粉做成面点可就不止再翻倍。

  粮食生产以外的领域高度市场化，利润最高的深加工和消费环节，经济发达地区占了大头。

  哪怕参照生态补偿，仅仅进行种植成本的补偿，那得多少钱？一年几千亿打不住，如果再考虑机会成本呢？谁不知道把种粮改成水果、蔬菜、茶树、桑树等等，收益要大得多，就算简单点翻倍计算，那一年怎么也得补偿上万亿元。

  所以在本世纪初提出粮食省际横向补偿的时候，并没有变成一项正式政策，在粮食市场化交易的大环境下，省际之间粮食的销售、购进数据很难核算，这确实是难题，但真正的核心原因是各省之间的利益触动太大，而经济发达省份一般粮食消耗远大于生产，而影响力要比落后地区大得多。

  但是这样下去是不行的，虽然有中央财政以转移支付为核心的纵向补贴，但是金额有限，比如2005年国家出台了产量大县奖励政策，金额一直在增加，但也不过从2005年的55亿元增加到2023年的556.14亿元。

  省际横向补偿始终没建立，只是有部分省份之间建立了产销合作协议。比如经济大省广东跟湖南、吉林、黑龙江、湖北等粮食主产区签署协议，但这个协议对于产粮区的经济补偿并不多，主要是信息共享、订单农业、协同运作等合作，实际上也还是为了确保广东的粮食供应稳定。

  亲兄弟还是得明算账，算清楚了账，并不是要求按账掏钱，那就成了做生意，起码得说清楚到底是谁帮谁，又或者要承认，穷兄弟为富兄弟做出了无法替代的贡献，那么富兄弟是不是应该多拿出点钱帮帮穷兄弟？

  要不然光靠政策压担子，很难继续保障农民产粮的积极性，而且要注意一个非常紧迫的问题，产粮不仅是农民收入低，当地政府的税收也少，地方财政自然困难，于是产粮的大县，往往是财政穷县，现在土地财政显然走不下去了，这一些地方财政紧张情况可想而知，单靠中央的纵向补贴显然是不行了。

  无论如何，必须建立更加多元的横向补贴方式，不仅要有政府主导的粮食主销区向主产区补贴，还要想办法把市场利用起来。

  另外，主销区、主产区的划分标准也得调调了。，2001年划定的时候，13个主产区还包括江苏这样的发达省份，但是20多年过去了，这13个省，粮食还能够净调出的只剩下5个省，从高到低分别是黑龙江省、河南省、吉林省、内蒙古、安徽省。

  自宋代开始形成的南粮北运已经变成了北粮南运，南方只剩安徽还是粮食净调出省，曾经的两湖、两广、江南鱼米之乡、蜀地天府之国等等几百年来的粮食主产区，能够自产自销的就已经不错了。

  与此同时，粮食主销区、产销平衡区粮食自给率也在急速下降，7个粮食主销区从世纪初61%下降到24%，11个产销平衡区从97%下降到58%，尤其是7个粮食主销区，加在一起的粮食产量还不如一个湖南省。